Dit betreft de eerste hoofdkeuze die als onderdeel van stap 3 wordt uitgewerkt.
Als er geen regels (of ook geen zorgplichten) over een activiteit worden gesteld, dan kan deze activiteit zonder meer worden uitgevoerd en zijn er geen beperkingen voor die activiteit door het omgevingsplan. Dit in tegenstelling tot het huidige bestemmingsplan, waarbij een algemeen gebruiksverbod geldt en een activiteit pas kan worden verricht als die ter plaatse van een specifiek werkingsgebied (bestemming) is toegelaten. Het omgevingsplan maakt een grote variëteit aan regeltechnieken mogelijk. Hoe dit wordt ingevuld wordt onder andere bepaald door het antwoord op deze eerste vraag: wil de gemeente een activiteit toestaan of uitsluiten?
Samengaan van ruimtelijk ordeningsrecht en milieurecht
In de vraag of de gemeenten een activiteit wil toestaan of uitsluiten, komt de regelgevingstechniek van het huidige ruimtelijke ordeningsrecht en milieurecht samen. Dit kan als volgt worden gevisualiseerd:
hier afbeelding
Het bestemmingsplan bevat in het algemeen de regels over het gebruik van gronden en gebouwen en legt vast wat met het oog op dit gebruik (de bestemming) mag worden gebouwd. Er mogen alleen regels worden gesteld voor van een goede ruimtelijke ordening. De Wet ruimtelijke ordening schrijft in artikel 3.1 Wro voor dat alle gronden binnen het gemeentelijk grondgebied van een bestemming (= gebruiksdoel) moeten worden voorzien. Juist op dit punt is er een verschil met de opdrachtomschrijving voor het omgevingsplan. Artikel 2.4 Ow bepaalt in combinatie met de artikelen 4.1 en 4.2 Ow dat voor het hele grondgebied één omgevingsplan moet worden opgesteld, waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. Vrij vertaald moet het geheel aan regels in ieder geval een evenwichtige toedeling van functies aan locaties tot gevolg hebben. Kortom: er is geen verplichting om het gebruiksdoel (= bestemming) van een locatie (via een functie) vast te leggen.
Zowel regels over activiteiten als functies zijn hulpmiddelen om te komen tot een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Wanneer het uitgangspunt is dat algemene regels de voorkeur verdienen boven specifieke regels, dan ligt het voor de hand dat het startpunt bij artikel 4.1 Ow ligt. In dit artikel staat dat bij het omgevingsplan met het oog op de doelen van de wet regels kunnen worden gesteld over activiteiten die gevolgen hebben of kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving. Voor zover met het oog op een 'evenwichtige toedeling' activiteiten onder deze regels gebracht kunnen worden, zonder daarbij veel uitzonderingen te hoeven maken, volstaat het werken met algemene regels. Wanneer situaties op gebieds-, perceels- of puntniveau een regeling op maat vergen, zijn locatiespecifieke regels nodig. Daarvoor worden in de staalkaarten, in situaties waarbij een activiteit ter plaatse van een specifiek werkingsgebied wordt toegelaten, locatiespecifieke regels gebruikt. Met locatiespecifieke regels (eventueel in de vorm van een functie) worden regels bedoeld waarbij een activiteit ter plaatse van een specifiek werkingsgebied wordt toegelaten, onder bepaalde voorwaarden.
De VNG ontwikkelt staalkaarten voor het omgevingsplan, waaronder een voorbeeldstructuur (het casco). De staalkaarten bevatten (juridische) regels die als voorbeeld en inspiratie voor een gemeente kunnen dienen. In de staalkaarten is zowel de mogelijkheid om te werken met regels voor activiteiten (zonder functietoedeling) als de mogelijkheid om te werken met het toedelen van functies aan locaties uitgewerkt en onderzocht. In die staalkaart is dit uitgewerkt in een basisvariant (waarin geen activiteiten aan locaties worden toegedeeld) en twee opties voor bijzondere situaties. De eerste optie bevat gebiedsgerichte aanvullingen op de basisvariant. De tweede optie heeft een andere juridische opzet dan de basisvariant, omdat uitsluitend de aan de locatie toegedeelde activiteiten zijn toegestaan (in plaats van het uitgangspunt uit de basisvariant en optie 1 dat ‘alles mag, voor zover aan de regels wordt voldaan’) Zie paragraaf 3.2 van de handleiding staalkaart bestaande woonwijk).
In het proces van de totstandkoming van de staalkaarten is regelmatig de vraag gesteld welke betekenis de inventarisatie van de bestaande situatie toekomt bij de keuze voor de basisvariant en optie 1 ten opzichte van optie 2. In de basisvariant is immers geen sprake van een gedetailleerde plankaart/verbeelding waar bij handhavingsvraagstukken uit kan worden afgeleid of de bestaande situatie is gewijzigd. In bijlage 2 wordt daar nader op ingegaan.
De algemene regels zijn stellend opgeschreven (door te stellen wat er gebeurt). Bijvoorbeeld: er is een geluidsscherm, in plaats van: de activiteit is toegestaan als er een geluidsscherm is. Het resultaat daarvan is dat de constructie "is toegestaan als" - zoals in bestemmingsplannen nog wel eens voorkomt - niet meer voorkomt in de staalkaart.