Het casco omgevingsplan is een voorbeeldstructuur voor de juridische regels in het omgevingsplan. Deze structuur laat zien op welke wijze een omgevingsplan zou kunnen worden opgebouwd. Daarbinnen kunnen de regels over activiteiten op verschillende manieren worden gegroepeerd.
U kunt alle regels over een concreet geformuleerde activiteit bij elkaar plaatsen, zodat het geheel herkenbaar is voor burgers en bedrijven. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het bij elkaar zetten van regels die relevant zijn bij het uitvoeren van een activiteit zoals wonen of het exploiteren van een restaurant. In dat geval worden bij die concreet geformuleerde activiteit direct alle regels gezet over parkeren, ruimtelijke bouwaspecten, milieueffecten, monumenten, branchering, etc. Dergelijke concreet geformuleerde activiteiten noemen we in de staalkaarten verder 'herkenbare activiteiten'. Dit ter onderscheid van de juridische termen voor activiteiten uit de wet en de AMvB’s, zoals de omgevingsplanactiviteit en de milieubelastende activiteit. Deze manier van groeperen komt terug in Ordening 2, zoals hierna beschreven.
Een andere aanpak zou kunnen zijn om regels per inhoudelijk thema c.q. oogmerk bij elkaar te zetten: dus het groeperen van regels per oogmerk van aspecten van de fysieke leefomgeving. Voorbeelden hiervan zijn het ruimtelijke oogmerk, bouwen, milieu, cultureel erfgoed, etc. Voor een bepaalde activiteit, moeten de regels in verschillende afdeling van de geschreven tekst worden geraadpleegd. In het DSO kunnen per activiteit alle regels die van toepassing zijn, worden getoond, als deze door de planmaker als zodanig zijn geannoteerd (zie par. I.3). Dit is de insteek van het bestaande hoofdstuk 5 ‘Activiteiten’ van het Casco. Deze manier van groeperen komt terug in Ordening 1, zoals hierna beschreven. Andere groeperingen zijn ook denkbaar, zoals groeperen naar gebied of type juridisch instrument (bijvoorbeeld algemene direct werkende regels versus vergunningplichten).
In de staalkaart bestaande woonwijk wordt de keuze van groepering van de regels gedemonstreerd aan de hand van de combinatie van ruimtelijke en milieuregels. Hieronder wordt de combinatie van ruimtelijke en milieuregels eerst in algemene zin toegelicht. In deel II wordt in paragraaf 3 concreet aangegeven hoe dit in de regelset geïllustreerd wordt aan de hand van twee uitgewerkte ordeningen (Ordening 1 en Ordening 2).
Elk ordeningsprincipe heeft voor- en nadelen, deze verschillen per gebruikersgroep van het omgevingsplan. We onderscheiden als gebruikers:
Indeling omgevingsplan
Het is aan gemeenten om zelf keuzes te maken voor de groepering van regels over activiteiten. Bij het nadenken over de 'ideale' indeling is het goed om te bedenken dat het omgevingsplan een digitaal instrument is. Via het DSO-LV kunnen verschillende sets regels uit het omgevingsplan worden gefilterd. Hier gaat het over hoe de regels in de 'geschreven tekst' van het omgevingsplan zijn gegroepeerd. Eigenlijk is dat dus maar ten dele relevant voor de gebruikers van het omgevingsplan. Via het DSO-LV ziet een gebruiker immers niet de 'geschreven tekst', maar een selectie van de regels waar hij of zij naar zoekt. Dat kan bijvoorbeeld zijn gefilterd op werkingsgebied, op de 'herkenbare activiteit' of op oogmerk. Voordat regels in het DSO komen worden ze geannoteerd. Als de regels goed zijn geannoteerd maakt de indeling van het omgevingsplan niet uit.
Lees hierover meer bijlage 1 van deze handleiding.
In het nieuwe instrument omgevingsplan is het samenkomen van ruimtelijke en milieuthema's één van de opvallende nieuwe aspecten. De definitie van milieubelastende activiteit in de Omgevingswet is zodanig ruim dat feitelijk alle werkzaamheden in de fysieke leefomgeving kwalificeren als een milieubelastende activiteit. Mogelijk zal een gemeente regels met een milieuoogmerk willen stellen voor een herkenbare activiteit. De regels met een milieuoogmerk kunnen een plek krijgen in afdeling 5.7 ‘Milieubelastende activiteiten’ van het casco omgevingsplan. Regels met een ander oogmerk voor dezelfde herkenbare activiteit staan dan in een andere afdeling, bijvoorbeeld afdeling 5.8. Dit komt neer op een groepering van de regels voor activiteiten naar inhoudelijk thema c.q. oogmerk. Dit is één van de twee ordeningen in deze staalkaart. De andere ordening die in deze staalkaart wordt uitgewerkt, is die waarbij alle ruimtelijke en milieuregels voor een bepaalde herkenbare activiteit, in dit geval wonen, bij elkaar worden gezet in één afdeling (afdeling 5.8).
U doet er goed aan om in de toelichting van het omgevingsplan helder aan te geven hoe de regels zijn ingedeeld en hoe een bepaalde activiteit wordt aangeduid. Zoals verderop duidelijk zal worden, wordt bijvoorbeeld in deze staalkaart de activiteit "wonen" in de ene optie ruimer opgevat dan in de andere.
In onderstaande tabellen worden de voor- en nadelen van de twee ordeningen aangegeven. Deze zijn niet limitatief.
Tabel 2e hoofdkeuze: hoe de regels te groeperen in de 'geschreven tekst'? Groeperen naar oogmerk.
Groeperen naar oogmerk (“aspect van de fysieke leefomgeving”)
Ordening 1: milieuregels voor wonen in afd. 5.7 / regels met een ruimtelijk oogmerk voor wonen in afd. 5.8
| Voordelen | Nadelen |
|---|---|
| Bij opstellen en beheer: systematiek van milieuregels onderling en systematiek van ruimtelijke regels onderling kan makkelijk worden ontwikkeld en bewaakt. | Risico dat bij het opstellen en beheer de integrale samenhang tussen de milieuregels en de ruimtelijke regels niet goed tot stand komt. |
| Inhoudelijke professionals vinden in de 'geschreven tekst' de regels van hun eigen inhoudelijk terrein bij elkaar. | Inhoudelijke professionals zien in de 'geschreven tekst' niet de samenhang tussen de regels van hun eigen inhoudelijke terrein en dat van andere inhoudelijke terreinen. Wel kunnen de inhoudelijke professionals digitaal door filtering op een bepaalde 'herkenbare activiteit' de toepasselijke regels integraal bekijken. Deze filtering moeten de inhoudelijke professionals actief doen. Annoteren is een voorwaarde voor deze filtering. |
| Elke afdeling op zich blijft behapbaar qua grootte en complexiteit. En daardoor begrijpelijker. | |
| De regels kunnen ten behoeve van het DSO makkelijker per klein blokje worden voorzien van een werkingsgebied en annotatie. | |
| Regels voor een bepaalde mba hoeven maar op één plek in ´de geschreven tekst´ van het omgevingsplan te staan. | Vanuit andere afdelingen zal wellicht moeten worden verwezen naar de milieuregels in afdeling 5.7. |
| Voor initiatiefnemers niet integraal qua ruimte & milieu in de 'geschreven tekst' voor dezelfdeactiviteit. Digitaal komen echter bij filtering op een bepaalde 'herkenbare activiteit' integraal alle toepasselijke regels naar voren. Annoteren is een voorwaarde voor deze filtering. | |
| In de 'geschreven tekst' is het niet direct duidelijk welke regels allemaal gelden voor een bepaalde 'herkenbare activiteit'. Digitaal komen echter bij filtering op regels voor een bepaalde 'herkenbare activiteit' alle toepasselijke regels naar voren.Annoteren is een voorwaarde voor deze filtering. |
Tabel 2e hoofdkeuze: hoe de regels te groeperen in de 'geschreven tekst'? Groeperen naar 'herkenbare activiteit'.
Groeperen naar 'herkenbare activiteit'
Ordening 2: alle regels met betrekking tot de 'herkenbare activiteit' wonen, zowel milieuregels als regels met een ruimtelijk oogmerk, samen in afd. 5.8
| Voordelen | Nadelen |
|---|---|
| Bij opstellen en beheer wordt de integrale samenhang tussen de milieuregels en de ruimtelijke regels bevorderd. | Bij opstellen en beheer: systematiek van milieuregels onderling en systematiek van ruimtelijke regels onderling is lastiger te ontwikkelen en bewaken. |
| Inhoudelijke professionals zien in de 'geschreven tekst' meteen de samenhang tussen de regels van hun eigen inhoudelijke terrein en dat van andere inhoudelijke terreinen. | Inhoudelijke professionals vinden in de 'geschreven tekst' de regels van hun eigen inhoudelijk terrein niet bij elkaar. Digitaal komen echter bij filtering op een inhoudelijk thema de regels van hun eigen inhoudelijk terrein naar voren. Annoteren is een voorwaarde voor deze filtering. |
| Een afdeling met alle regels voor een 'herkenbare activiteit' wordt complexer en groter, en daardoor minder begrijpelijk. (Er komen bij elke 'herkenbare activiteit' veel regels bij elkaar, meer dan deze staalkaart laat zien, want deze staalkaart betreft nog maar een beperkt aantal activiteiten.) | |
| Het is lastiger om de regels ten behoeve van het DSO per klein blokje te voorzien van een werkingsgebied en annotatie. | |
| Er hoeft niet steeds te worden verwezen naar de milieuregels in afdeling 5.7. | Regels voor een bepaalde mba worden herhaald op veel plekken in het omgevingsplan. |
| Voor initiatiefnemers integraal qua ruimte & milieuin de 'geschreven tekst'. Bij uitval DSO is integraliteit nog steeds zichtbaar. Beperking: het is pas helemaal integraal als alle regels voor die 'herkenbare activiteit' in één afdeling staan. | |
| In de 'geschreven tekst' wordt direct duidelijk welke regels allemaal gelden voor een bepaalde 'herkenbare activiteit'. Op voorwaarde dat alle regels voor de 'herkenbare activiteit' in één afdeling staan. |
Zoals uit bovenstaande tabellen blijkt, gaat het in de praktijk veel uitmaken of het omgevingsplan als 'geschreven tekst' of digitaal wordt bekeken. Verwacht mag worden dat initiatiefnemers vooral digitaal via het DSO-LV zoeken en raadplegen. Daarbij maken zij de filtering die zij wensen. De opstellers werken in de 'geschreven tekst'. Van andere professionals moet blijken of zij in de praktijk met de 'geschreven tekst' of digitaal gaan werken. Door op diverse manieren te annoteren, kan een gemeente het omgevingsplan op diverse manieren doorzoekbaar maken. In bijlage II bij deze handleiding wordt dieper ingegaan op het groeperen van uit het perspectief van de drie portalen van het DSO-LV: checken, aanvragen en oriënteren.
Of de voor- en nadelen zich in de praktijk voordoen, is dus niet alleen afhankelijk van de groepering in de 'geschreven tekst'. Het DSO, maar ook bijvoorbeeld de inrichting van bedrijfsprocessen kan voordelen versterken en nadelen verzachten (en andersom). Een voorbeeld: stel dat een gemeente ervoor kiest om de milieuregels apart in afdeling 5.7 te zetten, dan heeft dat nadelen als het gaat om de integrale samenhang tussen regels. Die nadelen kunnen bijvoorbeeld worden tegengegaan door het opstellen en het beheer van het omgevingsplan te laten uitvoeren door multidisciplinaire teams. Daarbij kan worden afgesproken dat in het opstel-/beheerproces standaard een stap zit waarbij de regels worden gefilterd op de 'herkenbare activiteiten' en gezamenlijk wordt bekeken of de regelset dan voldoende integraal en samenhangend is. Ook kan standaard in de toelichting een paragraaf worden opgenomen met een 'wegwijzer' (zie een dergelijke paragraaf in deel II van de staalkaart bestaande woonwijk). In die wegwijzer wordt aangegeven hoe de activiteiten in het omgevingsplan zijn geformuleerd (in relatie tot 'herkenbare activiteiten'), waar de diverse regels voor activiteiten hun plek vinden en hoe de onderlinge samenhang is. Zo'n wegwijzer-paragraaf biedt gebruikers van het omgevingsplan duidelijkheid en een motivering van de gemaakte keuzes. Tevens stimuleert het de opstellers/beheerders van het omgevingsplan om de integrale samenhang te realiseren en te bewaken.