3.3.3 De vergunningplicht
Het heeft de voorkeur vergunningplichten niet standaard toe te passen. Het ligt niet in lijn met de doelen van de Omgevingswet om vergunningplichten op te leggen die in het huidig recht niet bestaan. Als het goed is gaat het aantal activiteiten dat geregeld wordt met vergunningplichten beperkt zijn ten opzichte van het aantal activiteiten dat niet geregeld is of alleen met een zorgplicht of algemene regels.
Een vergunningplicht is geschikt voor activiteiten die uniek zijn. Ze komen niet vaak voor en het loont vaak niet de moeite om er algemene regels voor op te stellen. Daarnaast kunnen vergunningplichten worden gehanteerd voor activiteiten met een grote impact op de fysieke leefomgeving. Dat maakt een individuele beoordeling vooraf noodzakelijk, waarbij de activiteit ook moet kunnen worden geweigerd. In de omgevingsplanregels worden ten aanzien van de vergunningplicht in ieder geval de volgende regels opgenomen:
a. omschrijving van de vergunningplichtige activiteiten;
b. het gebied waar deze regel geldt (bijvoorbeeld met een werkingsgebied);
c. de indieningsvereisten van de aanvraag omgevingsvergunning; en
d. de beoordelingsregels op basis waarvan een afweging gemaakt wordt door het bevoegd gezag ten aanzien van de vergunning en de daaraan verbonden voorwaarden.
Voorbeeld artikel creëren vergunningplicht
Artikel x (aanwijzing vergunningplichtige gevallen)
Het is verboden om zonder vergunning een [vul hier een activiteit in] te verrichten.
Voorbeeld artikel gegeven en bescheiden
Artikel z (gegevens en bescheiden)
Bij een aanvraag [evt. om een omgevingsvergunning voor activiteit] als bedoeld in artikel [x] worden de volgende gegevens en bescheiden verstrekt:
a. [a],
b. [b], en,
c. [c].
Bij het opnemen van een vergunningplicht kan worden gekozen uit verschillende
formuleringen. Deze verschillende formuleringen hebben verschillende gevolgen voor het
VTH proces:
• de vergunning wordt verleend als ... (en kan dan dus niet worden geweigerd)
• de vergunning wordt in elk geval verleend als … (er is geen uitputtende lijst met gronden voor het verlenen van een vergunning)
• de vergunning wordt slechts verleend als ... (er is een imperatieve lijst gronden voor het verlenen van een vergunning)
• de vergunning kan / kan slechts worden verleend als ... (maar hoeft dan nog niet te worden verleend)
• de vergunning kan / kan slechts worden geweigerd als ... (maar hoeft dan niet per se te worden geweigerd).
• de vergunning wordt slechts geweigerd als ... (en moet in alle andere gevallen dus worden verleend)
• de vergunning wordt geweigerd als ... (maar wanneer moet worden verleend, is nog steeds open)
• de vergunning wordt in elk geval geweigerd als ... (maar er zijn ook andere weigeringsgronden denkbaar)
Voorbeeld artikel beoordelingsregels
Artikel x (beoordelingsregels [x-]activiteit)
Voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een [x-]activiteit wordt de omgevingsvergunning alleen verleend als [y; bijv. de activiteit in overeenstemming is met het belang van de monumentenzorg].
Artikel x (beoordelingsregels [x-]activiteit)
Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel [x] wordt in [ieder geval geweigerd] als:
a. [a],
b. [b], en,
c. [c].
Artikel x (beoordelingsregels [x-]activiteit)
De omgevingsvergunning kan worden geweigerd op grond van de belangen, bedoeld in artikel [x; oogmerken].
Niet objectieve beoordelingsregels
De beoordelingsregels kunnen betrekking hebben op onderwerpen die niet objectief bepaalbaar zijn en waarbij aan het college van burgemeester en wethouders beoordelingsruimte toekomt. Bijvoorbeeld: ‘een omgevingsvergunning voor het bouwen van een hoofdgebouw wordt alleen verleend als het bouwwerk geen afbreuk doet aan de bestaande stedenbouwkundige structuur’. Daar waar beoordelingsruimte aan het bevoegd gezag toekomt, is het noodzakelijk dit expliciet in de regels tot uitdrukking te laten komen. Dit kan via de toevoeging ‘naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders’. Deze toevoeging stelt de rechter in staat een marginale toets uit te voeren. Andersom geldt dat zonder deze toevoeging de rechter de beoordelingsregel vol zal toetsen.
Een voorbeeld:
‘Een omgevingsvergunning voor het kappen van een beschermde boom wordt alleen verleend als de boom ziek is’. De rechter kan nu een onafhankelijke bomendokter als getuige-deskundige oproepen en vervolgens zelf een oordeel vellen of de boom inderdaad ziek is. Alternatief: ‘Een omgevingsvergunning voor het kappen van een beschermde boom wordt alleen verleend als de boom naar het oordeel van het college van burgemeester en wethouders ziek is’. Nu kan de rechter slechts bepalen of het bevoegd gezag in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat de boom ziek is.
Gelet op de uitgangspunten van de Omgevingswet zoals het verbeteren van de voorspelbaarheid, en snellere besluitvorming, heeft het de voorkeur om een activiteit via algemene regels te reguleren in plaats van een vergunningplicht. Het moet dan wel om eenvoudig toepasbare regels gaan. Zo moet er geen specialistische kennis nodig zijn om te beoordelen of aan de regels wordt voldaan (bijv. de regel dat een uitrit mag worden aangelegd mits het voldoende verkeersveilig is). Ook moet het niet gaan om regels waarbij sprake is van beoordelingsruimte voor het bevoegd gezag. De staalkaart bestaande woonwijk bevat diverse algemene regels die aan deze voorwaarden voldoen. Voorbeelden daarvan zijn de regels over beroep en bedrijf (afdeling 5.8) aan huis en de dakkapel (afdeling 5.3).
Merkt een gemeente dat er veel dezelfde activiteiten worden aangevraagd en dat zij vervolgens steeds dezelfde voorwaarden oplegt, dan kunnen de vergunningvoorschriften waarschijnlijk omgezet worden in een algemene regel.
'Absoluut' verbod
In het omgevingsplan kan ook een verbod worden opgenomen. Dit betreft geen absoluut verbod: een absoluut verbod is in het omgevingsplan niet mogelijk, omdat er altijd een verzoek kan worden gedaan om met een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit af te wijken van zo’n in het omgevingsplan opgenomen verbod.
Regelkwalificatie en werkingsgebied
De Omgevingswet heeft tot doel om de kwaliteit van de leefomgeving te behouden en te verbeteren. Door de bundeling van wetgeving zijn er minder regels nodig. Hierdoor kan de wetgever de regels duidelijker en overzichtelijker opschrijven.
Dat betekent dat het streven in het omgevingsplan erop gericht moet zijn om niet meer te regelen dan nodig is. Enerzijds moet er voldoende bescherming gewaarborgd worden, anderzijds moet er ook voldoende ontwikkelingsruimte geboden worden. Daarom adviseert de VNG bij het maken van het omgevingsplan de hierboven genoemde niveaus te doorlopen. Deze niveaus van regelgeving worden in de digitaliseringsstandaarden gedefinieerd als regelkwalificatie. De regelkwalificatie en bijbehorend werkingsgebied zijn in onderstaande afbeelding schematisch weergegeven.
Werkingsgebieden voor regels
Daarbij moet worden bedacht dat naast de regelkwalificatie, ook het werkingsgebied dat bij die regels hoort van belang is. Dat is in het rechterdeel van bovenstaande afbeelding schematisch weergegeven. Zo heeft het toelaten van een activiteit op een specifieke locatie (zie ook stap: Hoe worden regels gegroepeerd) tot gevolg dat op overige locaties een vergunningplicht geldt voor die activiteit. De hierboven verbeelde piramide moet dan ook altijd in combinatie met de werkingsgebieden worden toegepast. Daarbij geldt dat de voorkeursvolgorde van de werkingsgebieden loopt van gemeentebreed, naar gebiedsspecifiek (wijk), naar locatiespecifiek (perceel).
De staalkaart bestaande woonwijk bevat de verschillende verschijningsvormen van regelkwalificaties en werkingsgebieden. Zo bevat de basisvariant met name algemene regels die horen bij een geografisch groot werkingsgebied (zoals eerder aangegeven bestaat dat werkingsgebied ofwel uit het gemeentelijk ambtsgebied, ofwel uit de rustige woonwijken binnen een gemeente). Optie 1, zoals beschreven in de stap over het groeperen van regels bevat gebiedsspecifieke regels. Optie 2 gaat uit van het toedelen van activiteiten (algemene regels) aan een specifiek werkingsgebied. Op die manier zijn verschillende opties uit de piramide toegepast in de basisvariant en de twee opties.
Voor de diverse activiteiten in de staalkaart komen ook diverse regelkwalificaties aan de orde. Zo zijn in de paragrafen 5.3.2 t/m 5.3.5 zowel algemene regels, als meld- en vergunningplichten met bijbehorende beoordelingsregels opgenomen voor de daar geregelde bouwactiviteiten (o.a. hoofdgebouw, dakkapel, bijbehorende bouwwerken e.d.).